Wethouder Udo Kock schept orde in financiële chaos Amsterdam

Sinds u aantreden bent u bezig geweest om financiële functie op orde te brengen. Welke stappen hebt u ondernomen en waar staat u nu?
“Het doel is helder, de basics van de financiële functie moeten we in 2018 op orde hebben. Dat betekent één concernadministratie met betrouwbare financiële gegevens en vanuit deze concernadministratie een uniforme administratieve organisatie en interne controle (AO/IC). We moeten een goed uitgeruste control organisatie hebben die niet alleen de financiële controle op orde heeft, maar die ook een strategische partner voor de business kan zijn. Verder moeten alle specifieke financiële functies, zoals treasury, de betalingsfunctie en audit, op een behoorlijk niveau zijn.

De belangrijkste slag die we nu aan het maken zijn is die naar één concernadministratie, één AO/IC. Dat is nog een grote versnipperde rommel, ik kan het niet anders zeggen. We hebben 44 administraties en daarbinnen worden financiële en administratieve processen op verschillende manieren uitgevoerd. Systeemtechnisch werken deze administraties wel binnen één IT-systeem, maar het blijven wel 44 boekhoudingen of bedrijven.”

Hoe zag de control functie er uit bij uw aantreden?
“Drie tot vier jaar geleden had de gemeente geen concerncontrol. Er waren wel financiële controllers die keken naar budgetten en budgetuitputting, maar een echte business control bestond vier jaar geleden niet. Alles wat er nu is, is nieuw. We hebben een control organisatie met tientallen concerncontrollers die allemaal onder één paraplu vallen. Er zijn nu trainingsprogramma’s, er is een controlstrategie en een control plan, dat staat allemaal. Vervolgens moeten die mensen ook hun weg weten te vinden in de organisatie.”

Waar loopt u tegenaan bij de uitvoering van deze plannen?
“Het lastige is, dat we in die vier jaar ook nog andere verbeteringen willen doorvoeren zoals bijvoorbeeld het opschonen van de begroting. Tot vorig jaar hadden we bij de gemeente Amsterdam niet goed in beeld wat onze bedrijfsvoeringskosten waren. Deze kosten wil je in beeld brengen door ze uit de verschillende diensten te halen en te centraliseren in shared servicecenters. Dat is ontzettend ingewikkeld als je 44 boekhoudingen hebt.

Ten tweede loop je aan tegen het feit dat de ene verandering afhankelijk is van de andere verandering. We willen een centralisering van bedrijfsvoering maar dat wordt bemoeilijkt doordat je niet één boekhouding hebt. Een ander voorbeeld: de laatste jaren zijn we bezig om te sturen op de balans. Er worden nu schuldprojecties gemaakt waarbij we kijken naar een aantal indicatoren van de schuld. Deze projecties worden bemoeilijkt door te veel optimisme in meerjarige investeringsplannen en het feit dat mutaties van reserves en voorzieningen niet altijd op tijd, of op dezelfde manier verwerkt werden. Het is een uitdaging de organisatie op orde te brengen en tegelijkertijd toch al een stap verder te zetten door te sturen op de balans en de begroting op te schonen.

Het moet mogelijk zijn, nu de stad steeds drukker wordt, en er steeds meer toeristen komen die geld opleveren, de toeristenbelasting te gaan gebruiken als beleidsvariabele door deze bijvoorbeeld niet meer als een percentage maar als een vast bedrag vast te stellen per stadsdeel, of te differentiëren in belasting bijvoorbeeld hoger in het centrum en lager in Zuidoost. Dat is een beleidswens, maar het uitvoeren daarvan wordt bemoeilijkt doordat de administratie en de financiële systemen niet op orde zijn.”

Bedrijven hebben dan de reflex om zaken te vereenvoudigen.
“Je kunt niet zeggen: de WMO dat doen we niet. Die keuze heb je niet op strategisch niveau. De uitdaging is om de basis op orde te brengen en in tussentijd verbetering door te voeren in de begroting, in je control en je financiële planning. Je wilt dan eigenlijk iets doen waarvoor je het instrumentarium nog niet hebt. Dan is de truc om het, stapje voor stapje, toch te doen en kleine verbeteringen te laten zien. We hebben nu schuldprojecties en een meerjarige balansprojectie maar het is nog niet perfect. Iets is in ieder geval beter dan niets. En als de basis op orde is, breng je het op een hoger niveau. We hebben al heel veel gedaan. Toen ik kwam zaten er 330 reserves in de begroting waar van een aantal volstrekt onduidelijk was waar ze voor bedoeld waren. We hadden allemaal stadsdelen en diensten die eigen reserves hadden voor meerjarig onderhoud. Sommigen deden dit uit de reserve anderen direct uit de exploitatie. Daar kun je wel versimpelen. De helft van deze reserves werd opgeheven of samengevoegd.”

Hoe begin je aan zo’n operatie?
“De eerste anderhalf jaar is er veel tijd gaan zitten in het vinden van de juiste mensen en de juiste organisatie. Het eerste wat we hebben gedaan hebben is de centrale financiële afdeling, de Directie Middelen en Control die voor de hele financiële functie verantwoordelijk is behalve voor de boekhouding, onder handen nemen. Er is een verbeterprogramma gemaakt en dat wordt nu geïmplementeerd. Er zijn veel extra middelen naartoe gegaan. Er is heel erg geïnvesteerd in de mensen. Er zijn nieuwe mensen aangenomen en er is ook een traineeprogramma opgestart. Nieuw management moet duidelijk maken wat de taken van de afdeling zijn en wat het verwachte kwaliteitsniveau is. Dat werkt goed. Daarna zijn we aan de slag gegaan met concernadministratie en control.”

Hoe wordt hier intern op gereageerd?
“De mensen die ik dagelijks tegenkom, ik kom ze niet allemaal tegen het zijn zo’n 600 tot 700 mensen, zijn heel gemotiveerd en van hoog professioneel niveau. Mij motiveert dat enorm. Ik ga ervan uit dat mijn opvolger zich niet hoeft bezig te houden met het creëren van een instrumentarium om finance op een hoger niveau te brengen, en zich kan bezighouden met financieel besturen i.p.v. het inrichten van de financiële organisatie.”

Begin dit jaar verscheen het rapport van de Enquêtecommissie Financiële functie Amsterdam 2002 – 2014 dat zeer kritisch was en leek er opeens een sense of urgency te ontstaan. Was die er ook al bij uw komst?
Bij een aantal mensen in de politiek, de raad en de burgermeester was er een sense of urgency. Er waren ook mensen die vonden dat de problemen in de financiële functie vooral het gevolg waren van een gebrek aan mensen en geld  en dat het probleem oplosbaar was door er meer geld voor vrij te maken en de functie groter te maken. Ik kon in de eerste weken niet direct goed beoordelen of er wel of niet een kwantiteitsprobleem was maar ik zag wel gelijk een kwaliteitsprobleem. Het rapport van de commissie versterkte die analyse en onderstreepte nogmaals mijn mandaat.

Hoe kan het dat deze situatie zo lang kon voortduren in Amsterdam?
“Een van de redenen is dat in een politieke omgeving je geen financiële doelen maar maatschappelijke doelen nastreeft. Ik vind dat als je een bestuurlijke positie hebt het goed is als het maatschappelijke domineert, bijvoorbeeld verbetering van de kwaliteit van het onderwijs, de opvang van vluchtelingen, het milieu etc. Daarnaast heb je echter de verantwoordelijkheid om te zorgen dat het financiële huis netjes op orde is. Dat is minder sexy, maar dat hoort er ook bij.”

Vind u het vervelend om bezig te zijn met de basics in plaats van te besturen?
“Nee vind ik niet. Iedereen in het bestuur heeft een rol en we doen het samen. Mijn primaire taak is het op orde brengen van de financiën en het verbeteren van de financiële huishouding en dat vind ik leuk. Ook omdat ik weet dat als dit lukt de stad de komende twintig tot dertig jaar beter bestuurd kan worden en beter beleid kan ontwikkelen. Zo’n gemeentebegroting is een continu getouwtrek om schaarse middelen. Het optimaal alloceren van die schaarse middelen gaat veel beter als je een inzicht in de financiën hebt.”

Zijn er gemeenten in Nederland waarvan u denkt, die doen het goed?
“Amsterdam is een beetje anders dan de andere grotere gemeenten. Niet zozeer de omvang van de begroting maar wel in complexiteit. We hebben grote gebiedsontwikkelingen, grondexploitaties en grote projecten die een beetje los staan van de organisatie zoals de Noord/Zuidlijn en Zuidas. Dat heb je eigenlijk niet in andere gemeenten. Toch kunnen we zeker leren van elkaar. We hebben veel contact met Rotterdam en Den Haag. We gebruiken voor veel van de verbetertrajecten die nu lopen bij de belastingdienst maar ook bij financiën, externe adviescommissies of externe toezichtcommissies met mensen uit andere gemeenten en uit het bedrijfsleven.”

U heeft een ruime internationale ervaring opgedaan in moeilijke onderhandelingsprocessen bij het IMF, komt die ervaring ook van pas in Amsterdam?
“De inhoud van het werk is heel anders bij het IMF, ben macro-econoom van huis uit en heb me met financiële markten beziggehouden. Wat ik heb geleerd bij het IMF is dat hoe ingewikkeld een probleem ook is, je het altijd zo kunt opknippen en uitleggen dat het voor iedereen die bij je aan tafel zit begrijpelijk is.  Dat is belangrijke les. Ik merkte in Amsterdam dat de financiële functie een klein beetje los stond van de rest van de organisatie. Dat had voor een deel met cultuur te maken, maar ook met dat ze soms niet in staat of bereid waren om het financiële vraagstuk waar ze mee zaten uit te leggen aan de business en samen naar een oplossing te zoeken. Dat is cruciaal, het gaat fout als finance los staat van de business. Dat was in Amsterdam het geval, er bestond een cultuur van eilandjes en dat gaat langzaam steeds beter.

Verder is het ontzettend verleidelijk om als financial een probleem alleen vanuit je eigen beroepsmatige expertise aan te vliegen. Economen onder elkaar spreken dezelfde taal en komen vaak wel tot de oplossing van een probleem, maar je moet vervolgens draagvlak zoeken in de organisatie en in de maatschappij. Je kunt beter vooraf bekijken wat de implicaties van het programma voor andere terreinen zijn.  Het kan zo zijn dat je dan komt tot een oplossing die financieel-economisch bezien suboptimaal is maar meer kans op succes heeft.”

Kunt u aan het eind van uw termijn zeggen dat u in control bent?
“Over twee jaar moet de basis op orde zijn. Dan hebben we een betrouwbare concernadministratie een begroting die als sturingsinstrument gebruikt kan worden. Alle financiële functies functioneren naar behoren en op niveau en er staat een goede control-organisatie . Dat is niet genoeg, maar dat is waar we in 2018 willen zijn. Ik vind voldoende in control zijn niet het juiste ambitieniveau voor Amsterdam. Als je de hoofdstad van het land bent, heb je de verantwoordelijkheid om te streven naar een excellent niveau en die kennis en expertise te delen. Daar zijn we nog ver van verwijderd. Control moet excellent functioneren zodat het een goede sparringpartner van de business is. De begroting moet niet alleen inzichtelijk zijn voor financials maar ook gewone Amsterdammers moeten kunnen zien wat bestuur aan het doen is. “