“Financieel toezicht in de EU is zwak en gepolitiseerd.”

Terwijl Europa eigenlijk moet bezuinigen, dreigt de Europese Commissie allerlei nieuwe schulden aan te gaan. Kwalijk, zegt EU-expert Adriaan Schout, verbonden aan buitenlandinstituut Clingendael.

Hoewel EU-expert Adriaan Schout kritisch is over het toezicht op het beleid van  de Europese Unie, begrijpt hij dat de Europese lidstaten moeten investeren in de toekomst. Er is volgens hem een uitweg uit dit dilemma. “Een bottom-up aanpak, dat werkt het best.” Maar het Europese Parlement heeft op dit moment eerder een technische rol dan een echt controlerende rol, aldus Schout. En dat zal niet snel veranderen, want als onderwerpen politiek gevoelig liggen dan houden de nationale regeringen de touwtjes stevig in handen.

Europa. Best belangrijk

“Europa. Best belangrijk”, was ooit de ongeïnspireerde slagzin om Nederlandse kiezers enthousiast te maken voor de Europese Grondwet. De lauwe reacties op de slappe slogan uit 2004 zouden tegenwoordig ondenkbaar zijn. De EU geldt inmiddels als zéér belangrijk. Zo belangrijk dat het leidt tot verhitte debatten over verdere uitbreiding van de Unie, over verdiepte integratie, over Europese investeringen en natuurlijk over de toekomst van de euro. Europa is de kop van jut van veel populisten, terwijl veel pro-Europeanen juist meer bevoegdheden willen overhevelen naar Brussel en Straatsburg.

Adriaan Schout, voormalig hoogleraar aan de Radboud Universiteit en EU-expert van buitenlandinstituut Clingendael, neemt een middenpositie in tussen die twee uitersten. Hij is iemand die een genuanceerde en  goed onderbouwde kijk op Europa heeft ontwikkeld. Misschien niet zo geëxalteerd en minder spraakmakend dan de felle voor- en tegenstanders die de debatten over Europa domineren, maar daarom niet minder overdacht.

Met de pro-Europeanen is hij het eens dat de EU het economische gezien ‘helemaal niet zo gek doet’. “De groei sinds de introductie van de euro mag dan wat lager zijn uitgevallen dan in de VS, maar dat is vooral het gevolg van de zwakte van enkele lidstaten. Weinig mensen die bij hun volle verstand zijn, willen uit de interne markt of  de euro stappen. Niets nieuws voor menig CFO overigens. Die zijn meestal ook pro-EU.” Maar de verdiensten van de EU mogen best wat vaker worden benoemd, wat Schout betreft ook door Nederlandse CFO’s.

• Gebrek aan toezicht ondergraaft de kwaliteit en legitimiteit van EU-uitgaven
• Democratie binnen de EU is vooral nationaal geborgd, niet in het Europees Parlement
• ECB ‘gevangen tussen streven naar stabiliteit en activisme’
• Is bottom-up samenwerking in wisselende samenstellingen de oplossing?

Zorgen

Tegelijkertijd dreigen er in de EU oplopende staatsschulden en terugkerende begrotingstekorten. “Op dit moment is er een financiële disbalans in vooral vijf landen, te weten Spanje, Italië, Griekenland, België en Frankrijk. Ook dreigt de EU-begroting uit de hand te lopen door de grootste ambities van de Europese Commissie. Die ambities zijn niet mis: herstel van natuur en milieu in Europa, de geopolitieke positie van de EU versterken, Europese defensie verstevigen en – last but not least – de Europese concurrentiekracht stimuleren. Pogingen om al deze ambities tegelijkertijd te verwezenlijken zouden in ieder Europees land de staatsschulden uit het lood doen slaan.”

Schout is er niet gerust op dat er iemand binnen de EU echt op de rem zal trappen, terwijl grootste EU-ambities zoals migratie, euro of de Green Deal toch doorgaans mislukken, of althans in zeer zwaar weer belanden. Hij ziet dan ook drie redenen tot zorg. “In de eerste plaats hebben noch de EU noch de lidstaten, zonder ingrijpende financiële hervormingen, ruimte voor het behalen van alle ambities. De tweede handicap is dat er na al die jaren nog steeds geen goed toezicht is op het EU-beleid door de Europese Commissie. Toezicht op het EU-budget, bijvoorbeeld, rammelt. Dit gebrek aan toezicht ondergraaft de kwaliteit en legitimiteit van EU-uitgaven. Ook toezicht op het economisch beleid is onder de maat. Dat zie je ook terug in de traditioneel hoge staatsschulden in bijvoorbeeld Frankrijk en België. In de derde plaats rommelt het binnen in de ECB.”

Lees ook op CFO.nl: Olivier Labe, CFO van BNG Bank: “Banken zijn in Europa nog nooit zo gekapitaliseerd, liquide én rendabel geweest als nu.”

Wankel financieel beleid

Het eerste probleem – gebrekkige financieel bestuur – hangt samen met de structuur van de EU. “Nationale  lidstaten hebben een minister van Financiën die als poortwachter fungeert. Bedrijven hebben een CFO die toezicht houdt op beleid. Maar financieel toezicht binnen de EU is zwak en gepolitiseerd.”

De Europese Commissie wil alle taken, van voorbereiding  tot toezicht, in één hand houden. Dit staat ver af van het  scheiden van taken zoals dat hoort bij Noord-Europese  landen. Ook in Nederland kennen wij een lange traditie van onafhankelijke toezichthouders en instituties zoals het CPB, de Algemene Rekenkamer, het RIVM, en een  groot aantal zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s). In  Zuid- en Oost-Europa moeten ze nog wennen aan een dergelijke scheiding der machten.

“Het scheiden van taken zorgt voor transparantie, al was het maar vanwege de communicatie tussen onderdelen die openlijk naar buiten komt. Maar een scheiding der machten is iets wat de Commissie vooral goed vindt voor lidstaten, maar zelf niet praktiseert. Zelf zit de Europese Commissie gevangen in de Franse hiërarchische structuur met een beperkte cultuur van checks and balances.  Toezichtstaken vallen grotendeels onder de politieke Commissie zelf.”

Goed bestuur – een belangrijk punt in Nederland – is zeker een punt van zorg in de EU. Onder de Luxemburgse President Juncker en de Duitse Von der Leyen is het  gebrek aan transparantie alleen maar toegenomen “De toezichtstaken met betrekking tot de euro en het beheer van het grote corona-noodfonds zijn zelfs rechtstreeks  onder Commissiepresident Von der Leyen geplaatst. Als lidstaten te hoge schulden hebben, of als hun projecten fout lopen, dan gaat de Commissie met hen om de tafel om naar oplossingen en compromissen te zoeken. Dat  klinkt misschien goed, maar het is niet transparant en  grote landen zoals Frankrijk en Italië hebben aan deze tafel meer macht dan kleine.” Berucht is de uitspraak van Juncker over waarom Frankrijk steeds met te hoge staatsschulden wegkwam: “Omdat het Frankrijk is.”

Terwijl Nederland een onafhankelijk ambtelijk apparaat heeft en koestert, zien we de Europese Commissie  steeds verder ‘politiseren’, zegt Schout. Als onafhankelijk  orgaan zou de Commissie de regels moeten volgen en duidelijk maken dat de jarenlange Europese investeringen in Zuid-Europa amper iets hebben opgeleverd. Maar de Commissie is sterk genegen de wensen van – vooral – de grotere lidstaten in te willigen. Ook als dit in strijd is met eerdere afspraken.
“Liever kiest de Commissie  een zachte aanpak, waarbij overleg en het zoeken naar steun en draagvlak centraal staan. De Commissie is nu eenmaal zeer bevreesd om hervormingen in Frankrijk af te dwingen, zoals aanpassingen van het pensioensysteem, belastingverhogingen en kostenbesparingen in  de gezondheidszorg. Ze vrezen dat dit tot steun voor partijen zoals het Rassemblement National van Le Pen zou kunnen leiden. Een politiek dilemma, dus. Maar het is de vraag of deze aanpak de economie van Zuid-Europa, of het Nederlandse mestbeleid, goed heeft gedaan.”

Lees ook op CFO.nl: Lise Witteman (Follow The Money): “Als Brussel straks een bolwerk wordt waar autocratie, corruptie en willekeur van beleid de norm worden, zoals nu al het geval is in sommige Europese landen, is dat niet gunstig voor het bedrijfsleven.”

Weinig tegenspel

En er zijn te weinig partijen die de, volgens Schout ‘nogal  matig georganiseerde’ Europese Commissie, tegenspel kunnen bieden. Het Europese Hof van Justitie? Niet dus. Dit komt alleen in actie als bijvoorbeeld de Commissie een zaak maakt van de Franse of Belgische staatsschulden en begrotingstekorten. Het Europese Parlement dan, waarvoor we volgende maand naar de stembus gaan?

Schouten is sceptisch: “Het Europese Parlement heeft eerder een technische rol dan een echt controlerende rol. Daarbij, het EP en de Commissie zijn sterk van elkaar afhankelijk in hun streven naar verdiepte integratie. Het EP heeft in die zin weinig oppositiemacht. Overigens, het EP is slechts in beperkte mate een echt parlement omdat het EU-budget weinig voorstelt en door de lidstaten wordt vastgesteld. Als de huidige situatie doorontwikkelt dan staan geopolitieke spanningen en defensie hoog op de Europese agenda en daar gaan uiteindelijk de lidstaten over, niet het Europees Parlement. Democratie binnen de EU is vooral nationaal geborgd, niet in het Europees Parlement. Het belangrijkste gevolg van de te verwachten ruk naar rechts in de Europese verkiezingen, zal dan ook zijn dat lidstaten een andere richting op koersen in de Europese Raad. De lidstaten bepalen de agenda en het draagvlak van de Commissie.”

Zeker wanneer zaken politiek gevoelig worden, zoals bij  economische en ecologische hervormingen, komt het, volgens Schout, aan op de kwaliteit van lidstaten. “De  lidstaten kunnen, omdat het toezicht zo beperkt is, zelf  grotendeels bepalen in hoeverre ze de Europese ambities handhaven. Neem de Green Deal, met doelen zoals een netto-nul CO2-uitstoot in 2050. Sommige landen nemen  deze doelen serieus, andere niet. Zo was Nederland bij het bewaken van Natura-2000 doelen inzake natuurbehoud lange tijd laks. Net zoals nu er weer verkiezingen  voor het Europese Parlement in aantocht zijn. Je ziet ook dat Von der Leyen de laatste zes maanden zeer flexibel is geworden met doelen die vorig jaar nog met veel bombarie werden verdedigd. In rap tempo wordt teruggekomen op besluiten uit de Green Deal, zoals de invoering van een Europese ketenzorgplicht (CSDDD), of het verbieden van pesticiden.”

ECB als veiligheidsventiel

Wisselende politieke prioriteiten betekent volgens Schout overigens niet dat de EU verslapt. Ambities blijven hoog en verschuiven naar bijvoorbeeld concurrentiekracht. Dit leidt meteen tot de derde uitdaging: de Europese Centrale Bank. In de zoektocht naar extra  publieke middelen komt de ECB in beeld als alternatieve financier van extra schulden.

“De ECB is in het leven geroepen om het prijspeil stabiel te houden, via eventuele ingrepen in de hoogte van de rente en in de hoeveelheid geld die in omloop is. De ECB wordt bovendien geacht onafhankelijk van de lidstaten te zijn en mag bijvoorbeeld landen die in de betalingsproblemen komen vanwege hun hoge schulden, niet te hulp schieten.”

Maar toen de eurocrisis oplaaide in 2010 en in 2011 (de Ierse en Griekse bankencrisis), sprongen lidstaten en de Commissie te hulp met financiële steun. Hierbij was de ECB toch een soort ‘veiligheidsventiel’, aldus Schout. “Door de sterk opgelopen staatsschulden voelde de ECB zich gedwongen renteverschillen – spreads – op staatsschulden beperkt te houden en kwamen vooral Italiaanse schulden op de balans van de ECB. Nu wordt gekeken of de Green Deal deels via ‘groene obligaties’ van de ECB gefinancierd kan worden. Daarmee rekt de ECB haar taken op.”

Allemaal niet volgens het boekje, maar wel heel begrijpelijk, zegt Schout. Hij duidt de positie van de ECB aan als ‘gevangen tussen streven naar stabiliteit en activisme’. “Het idee van een onafhankelijke centrale bank is niet zo eenvoudig in de praktijk te brengen, want alles wat de ECB doet kan verstrekkende maatschappelijke gevolgen hebben. Zelfs als de ECB zich tot haar kerntaken beperkt:  als ze de rente hoog laat oplopen bijvoorbeeld, kan dat leiden tot een hogere werkloosheid en tot erger, zeker in landen met een zwak sociaal vangnet. Dat de ECB Italië wil redden als het land failliet dreigt te gaan, is ook begrijpelijk: een faillissement van Italië zou zeer problematisch zijn voor de eurozone.”

En dus is de ECB, aldus Schout, ook voorzichtig met renteverhogingen – voorzichtiger dan de Amerikaanse FED, die eerder renteverhoging op renteverhoging stapelde. Daarnaast dringt de bank er bij landen als Italië op aan om vooral te bezuinigen en te hervormen, zodat de financiële markten vertrouwen houden in de eurozone.

“Het lijkt op het eerste gezicht allemaal misschien niet zo erg, financiële instellingen zullen graag investeren in veilig Europees schuldpapier. Maar zo wordt het beleid van de ECB ‘begrotingsbeleid’. Het draagt ertoe bij dat lidstaten de druk ontlopen om zelf in hun begrotingen te snijden en om hun productiviteit op orde te krijgen.” Het zou volgens Schout beter zijn als lidstaten hun schulden  afbouwen en uitgaven herstructureren in plaats van te blijven zoeken naar gratis EU-geld.

Optimisten stellen dat de Green Deal zichzelf zal terugverdienen, aangezien het de concurrentiekracht van Europa bevordert. Volgens anderen getuigen dit soort Keynesiaanse ideeën van wensdenken, en is het waarschijnlijker dat de lidstaten indirect – via belastingen en rentelasten – met extra kosten zullen worden opgezadeld. “Vooral de lidstaten die het nog enigszins kunnen opbrengen zouden moeten investeren. Niet Italië en de andere lidstaten die toch al diep in de schulden zitten en die bovendien geneigd zijn te leunen op Europese uitgaven, gefinancierd door toekomstige schulden. Wel landen zoals Nederland, die er betrekkelijk gunstig voor staan en zich inspannen te voldoen aan het Europese  stabiliteitspact.”

Lees ook op CFO.nl: Bart Groothuis: “Ik kijk als VVD’er anders naar een wettekst dan iemand van GroenLinks-PvdA.”

Paradox van de ‘ever closing union’

Door verdiepte integratie en crises zijn binnen Europa  in de afgelopen jaren allerlei spanningen aan de oppervlakte gekomen die nog verborgen lagen toen de EU niet  meer was dan de interne markt met een vrij verkeer van goederen en diensten. Schout: “Vooral na de introductie  van de monetaire unie werden de spanningen voelbaar. Zeker in de afgelopen jaren, toen instellingen zoals de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank steeds meer verantwoordelijkheden op zich namen en moesten bijspringen. De spanning neemt alleen maar toe nu Europese wet- en regelgeving sterk is doorgedrongen in het dagelijkse leven van burgers en zelfs het lot van hele landen kan bepalen. Ook omdat steeds vaker wordt ingezien dat allerlei vraagstukken niet op nationaal niveau kunnen worden aangepakt.”

Hoe stellen we de geopolitieke toekomst van Europese landen veilig? Hoe vergroten we de concurrentiekracht van Europa? Hoe kunnen we in de EU en daarbuiten  de milieuproblematiek in goede banen blijven leiden? Schout ziet dat landen steeds verder uit elkaar lijken  groeien en zich niet of moeilijk door de EU laten disciplineren. “Dit is de paradox van de ‘ever closer union’: dat de  spanningen toenemen naarmate de landen de EU sterker nodig hebben. Met verdere uitbreiding zal de ‘ever closer union’ alleen maar meer problemen krijgen.”

Een supranationale regering?

Om die oplopende spanningen tegen te gaan, pleiten  federalisten ervoor dat de Europese Commissie nóg machtiger wordt en kan uitgroeien tot een soort supranationale regering die zich minder gelegen laat liggen aan de lidstaten dan nu. En, in een moeite door, pleiten ze voor een Europees Parlement met belastingrechten en een Europese defensie betaald uit het EU-budget.
Schout ziet niets in verdergaande centralisatie. “In de eerste plaats is ‘integratie onder één paraplu’ niet haalbaar, dat zou op te veel verzet stuiten van afzonderlijke  lidstaten. Bovendien: is het wel zo’n ramp dat er Europa allerlei verschillen bestaan? Volgens mij niet, er schuilt in de diversiteit juist de kracht van de EU. Diversiteit draagt ertoe bij dat organisaties experimenteren, leren en responsiever en adaptiever worden.” Schout wijst op de onenigheid tussen Europese landen toen de VS Irak  binnenvielen. “Achteraf gezien waren de bedenkingen in de Europese lidstaten terecht. Discussies zoals die destijds werden gevoerd helpen te voorkomen dat er een Europese tunnelvisie ontstaat, het kan collectief falen tegengaan en het leidt tot een betere besluitvorming en een beter decentraal toezicht.”

Realistische  benadering

Een voorwaarde is wel dat nationale politici zich durven  te uiten, en er scherp op toezien dat de Europese Commissie verantwoorde en haalbare beslissingen neemt. “Dat is niet anti-Europees, zoals Nederland vaak wordt  verweten als een van onze ministers van Financiën of premiers vraagtekens zet bij Europese ambities en uitgaven. Politiek schuurt per definitie. Dat doet het op nationaal  niveau, dus waarom niet op EU-niveau? We moeten als  Nederland niet bang zijn om, net als Frankrijk, harde Europese politiek te voeren.”

Schout pleit voor een flink portie realisme als het gaat om  Europese samenwerking. “De EU wordt niet gered door simpelweg de blauwe vlag te hijsen en het volkslied te zingen, niet door torenhoge ambities te formuleren, en niet door meer eenheid te pretenderen dan mogelijk is. Wel door ad hoc samen te werken, ingegeven door wederzijdse belangen en gedeelde visies en met nationale steun en  toetsing. Geen ‘top-down’ zwabberbeleid op initiatief van de Europese Commissie, maar een bottom-up samenwerking in wisselende samenstellingen.”
Schout pleit voor nauwe ‘samenwerking’ in plaats van ‘integratie’. En constateert tot zijn vreugde dat de Europese praktijk ook doorgaans draait om samenwerking, zonder dat de EU taken overneemt van lidstaten. “Kijk naar de ‘coalition of the willing’ die F16s levert aan Oekraïne. Die levering vindt plaats  ondanks grote Europese meningsverschillen over de wenselijkheid daarvan. Spanje heeft bijvoorbeeld niet veel met de oorlog in Oekraïne, in Polen wordt het  Russische gevaar juist  wel gevoeld. Dat is geen probleem gebleken: de landen die de noodzaak van steun aan Oekraïne inzien slaan de handen ineen. Een beetje zoals in een huwelijk tussen mensen die er goed in slagen  de kinderen op te voeden, maar die niet gezamenlijk op vakantie gaan omdat de ene partner naar IJsland wil en de andere naar Spanje. Niets mis mee, zolang ze het allebei  naar hun zin hebben en blij zijn als ze weer naar huis kunnen om elkaar verhalen te vertellen over wat ze allemaal  hebben meegemaakt.”

Voor meer informatie over de Europese visie van Schout zie zijn oratie: ‘Europese Integratie en Europese Samenwerking’ –  Oratie Adriaan_Schout_compleet.pdf (clingendael.org)