Meerjarenramingen niet altijd juist of actueel

Dat meldt de Algemene Rekenkamer

Aan de hand van vijf casussen concludeert de Algemene Rekenkamer dat meerjarenramingen in de begrotingen van ministeries soms gebaseerd zijn op onjuiste of gedateerde veronderstellingen. Het parlement krijgt daardoor onvoldoende zicht op hoeveel geld er nodig is om bestaand beleid uit te voeren. 

Ook is onduidelijk hoeveel geld er op korte en lange termijn beschikbaar is voor eventuele alternatieve bestedingen binnen de begrotingen. Dat maakt het voor het parlement lastig om met het kabinet het debat aan te gaan over de hoogte van de bedragen in de begroting en bemoeilijkt volgens de Algemene Rekenkamer de uitoefening van het parlementaire budgetrecht.

Een raming is een inschatting van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van bestaand beleid. In de ontwerpbegrotingen die op Prinsjesdag aan de Tweede Kamer worden verstuurd, staat het te autoriseren budget voor een jaar. Een meerjarenraming toont ook de geschatte uitgaven in de vier volgende begrotingsjaren. De Algemene Rekenkamer heeft aan de hand van vijf casussen onderzocht hoe meerjarenramingen tot stand komen, hoe er wordt omgegaan met budgettaire ruimte als er te veel of te weinig is geraamd (begrotingsruimte) en welke informatie het parlement hierover ontvangt.
 
Aantasting budgetrecht parlement
Om het budgetrecht goed te kunnen uitoefenen is het voor parlementariërs van belang om te weten hoeveel geld nodig is voor uitvoering van bestaand beleid en hoeveel geld er op korte en lange termijn beschikbaar is voor eventuele alternatieve bestedingen. Maar het parlement krijgt van het kabinet onvoldoende informatie over de consequenties van te krappe of te ruime ramingen. Ook heeft het parlement weinig inzicht in de aannames die ministeries hanteren om hun ramingen passend te maken aan budgettaire afspraken.
 
Veronderstellingen en gegevens gedateerd of onjuist
Bij het berekenen van meerjarenramingen gaan ministeries uit van veronderstellingen. Maar die zijn niet altijd actueel. Zo bleek dat de raming van het Ministerie van OCW voor de bekostiging van universiteiten was gebaseerd op tijdschrijfgegevens onder universitair medewerkers uit 1984. Ook de gegevens die het Ministerie van JenV gebruikt over bekostiging van de rechtspraak zijn dermate verouderd dat de voorspelling die uit het model kwam al geruime tijd niet bruikbaar wordt geacht voor de ramingen.

Ministeries baseren zich bij ramingen ook op onjuiste veronderstellingen. Ook dat kan leiden tot verkeerde ramingen. Zo wordt door het Ministerie van IenW uitgesteld onderhoud niet betrokken bij de meerjarige budgetbehoefte voor beheer en onderhoud van het hoofdvaarwegennet. Uitgesteld onderhoud van bijvoorbeeld bruggen en sluizen moet wel een keer worden ingehaald maar omdat het niet werd betrokken bij het inschatten van onderhoudskosten werd er stelselmatig te laag geraamd. De Algemene Rekenkamer signaleerde in 2019 dat dit een risico vormde voor de doelmatige instandhouding van het hoofdvaarwegennet.
 
Onnauwkeurig ramen raakt publieke dienstverlening
Een gevolg van onnauwkeurige ramingen kan zijn dat budget te krap dan wel te ruim is in vergelijking met de raming van de kosten van het afgesproken beleid. Bij te krappe budgetten ten opzichte van de ramingen bestaat het risico dat bestaand beleid moet worden aangepast om het betaalbaar te houden, bijvoorbeeld door minder onderhoud te plegen, doelstellingen naar beneden bij te stellen of dienstverlening aan burgers te versoberen. Als budgetten te ruim zijn vergeleken met de raming dan is er een risico op ondoelmatige uitgaven.
 
Aanbevelingen aan parlement en minister van Financiën
De Algemene Rekenkamer beveelt het parlement aan om aan ministers vaker gerichte vragen te stellen over aannames en onderbouwing van meerjarenramingen en jaarlijks een raming binnen de begroting nader te onderzoeken. Om de kwaliteit van meerjarenramingen te verbeteren en beter zicht te bieden op begrotingsruimte doet de Algemene Rekenkamer de aanbeveling aan de minister van Financiën aan om duidelijker eisen te formuleren voor het opstellen en onderhouden van meerjarenramingen door ministeries en periodiek na te gaan of aannames nog actueel zijn.