Public Finance Binnenlands Bestuur 2021: Hoe bouwen we in 10 jaar 900.000 woningen?

Om woningen te bouwen is meer nodig dan alleen grond bouw- en woonrijp maken. Het vereist ook opheffen van belemmeringen en/of aanleggen van infrastructuur. De kosten hiervan kunnen vaak niet worden gefinancierd uit de verkoop van de grond. Hiervoor worden de laatste jaren  sectorale  geldpotten vanuit ministeries ingezet. Waarschijnlijk – maar dat hangt af van de uitkomst van de formatie – blijft dit ook zo. Wat zijn de gevolgen hiervan en hoe gaan gemeenten hier mee om? Hierover spraken Arjen van Berkel en Izak van Blijderveen van Adviesbureau BMC vorige week op het Public Finance congres van Binnenlands Bestuur.
Van Berkel die in de afgelopen jaren veel voor en rondom het Rijk heeft gewerkt ziet in het fysieke domein twee ogenschijnlijk tegengestelde golfbewegingen: meer Rijksregie en veel decentralisatie. Tot voor een paar jaar geleden leek Nederland nog af en vond iedereen dat decentrale overheden alles zelf konden bedenken – de Omgevingswet is ook deels voortgekomen uit die gedachte. Maar in september nog pleitte minister Ollongron van Binnenlandse Zaken (BZK) ervoor dat er in het nieuwe kabinet een aparte Minister van Wonen en/of VROM moet komen. Het ministerie kan de wooncrisis er niet bij hebben.
Het probleem: grote opgaven in het fysieke domein – zoals de wooncrisis van nu – zijn vaak bovensectoraal, terwijl het Rijk behoorlijk verkokerd is in ministeries die allemaal hun eigen focus hebben. Bij Infrastructuur en Waterstaat (IenW) gaat het over vooral over infrastructuur (wegen), bij Binnenlandse Zaken (BZK) over het bouwen van woningen, bij Economische Zaken EZK veelal over energie-infrastructuur. 

Rijk meer regie over de ruimte terugpakken
De grootste opgave van het Rijk, althans de meest politieke, is de wooncrisis. Het doel vanuit het Rijk is 900.000 nieuwe woningen in de komende 10 jaar. Politieke partijen hebben het zelfs over 1 miljoen. Dat betekent 90.000 woningen per jaar erbij en zij willen dat het Rijk meer instrumenten krijgt om regie te nemen. Bottlenecks in deze forse doelstelling zijn volgens Van Berkel: de benodigde infrastructuur, en het stikstof-plafond gekoppeld aan landbouw en natuur – want de helft van de woon-opgave is buitenstedelijk. 

Om tot de beoogde doelen te komen werd in de voorzet tot het regeerakkoord van VVD en D66 deze zomer al gesproken over Woondeals en Ruimtedeals, Rijkssturingsinstrumenten die kaders bieden om gemakkelijk tot afspraken te komen. Verdozing en verrommeling in de openbare ruimte voorkomen zien VVD en D66  inmiddels ook als een verantwoordelijkheid voor het Rijk. 
Een ander vergelijkbaar instrument waren de Regiodeals en nu het Groeifonds waarin 20 miljard beschikbaar is. Maar de politieke druk voor meer samenwerking, levert bijvoorbeeld ook de situatie op dat het Tweede Kamer de gemeente Utrecht nu wil dwingen om huizen te bouwen terwijl de gemeente zelf daar helemaal geen ruimte voor ziet. 

Regiodeals en Woningbouwimpuls
Er zijn in de afgelopen kabinetsperiode een paar investeringsfondsen tot stand gekomen om de woningbouw te stimuleren: de Woningbouwimpuls die 90.000 woningen heeft opgeleverd en inmiddels in de derde tranche is aanbeland, waarvoor in totaal 1 miljard euro is vrijgemaakt. Ook vertelt Van Berkel over het Volkshuisvestingsfonds dat met 450 miljoen de kwaliteit van de wijken moet verbeteren. Regiodeals zijn bedoeld om de kwaliteit van leven wonen en werken te stimuleren, maar ook om intersectorale samenwerking te stimuleren als het gaat om de opgave in ruimte en infrastructuur. Juist het competitie element waarmee regio’s concurreren om het geld in de Regiodeals werd in de evaluatie door veel partijen als positief ervaren omdat het scherpte bracht in de voorstellen, maar de toekomst moet nog gaan uitwijzen of de intersectorale samenwerking uiteindelijk wel van de grond komt als losse departementen straks allemaal hun eigen ‘regiodeals’ gaan opzetten in de vorm van Woondeals en Ruimtedeals. 
Uit de zaal komt de kanttekening dat het voor gemeenten soms wel heel erg veel werk is om te voldoen aan alle regels die komen kijken bij een aanvraag in het kader van de Regiodeals. Dit geldt ook voor gemeenten die aanspraak willen maken op geld uit de Woningbouwimpuls. Het zijn veel hoepeltjes waar je als gemeente doorheen moet springen en vaak is de termijn waarop plannen moeten worden ingediend te kort voor de complexiteit van beleids- en besluitvorming die komt kijken bij wonen, bouwen en ruimtelijke ordening. Het scheelt dan echt of je als gemeente genoeg mankracht hebt om lobbyisten te betalen die je tijdig op de hoogte houden van wat er allemaal aankomt qua besluitvorming, subsidies en de voorwaarden waar je plannen dan aan moeten voldoen. Kleine gemeenten zonder eigen grond en zonder lobbyisten komen in de praktijk dus lastig door de procedure om woningen te bouwen met geld uit de Woningbouwimpuls. Positieve noot uit de zaal is dat de Woningbouwimpuls regeling wel een dynamiek in gang heeft gezet waardoor gemeenten worden gestimuleerd om meer samen te werken met elkaar. Want dat gebeurde hiervoor veel te weinig.

Plannen op de plank
Van Berkels collega, Izak van Blijderveen, vertelt dat er ook gemeenten zijn die altijd een stapeltje plannen op de plank hebben liggen, zodat ze deze direct kunnen indienen wanneer er uit Den Haag weer een nieuwe regeling wordt bedacht. Een aardige tip voor kleine gemeenten, omdat het schrijven van een woningbouwplan met samenwerkingspartners, dat vaak begint met een nieuw bestemmingsplan niet eventjes uit de mouw geschud kan worden. Deze dynamiek rondom subsidieregelingen zorgt er vaak voor dat er in de praktijk vooral projecten zijn ondersteund vanuit de Woningbouwimpuls die al lang op de plank lagen, soms al gewoon bezig waren – en waarvan de begroting ook al helemaal rond was. 

Deze dynamiek, zo blijkt ook uit reacties in de zaal, beweegt gemeenten soms ook om hun bestaande plannen voor permanente woningen snel even om te buigen naar plannen voor flexwoningen om maar even gebruik te kunnen maken van subsidieregelingen. Van Blijderveen pleit ook voor een discussie tussen gemeenten en het Rijk over de voorwaarden en eisen waaraan gemeenten moeten voldoen binnen de Woningbouwimpuls wel realistisch zijn en aansluiten op de lange termijn planningscycli die komt kijken bij het woningbouw.

Ontbrekende infrastructuur en stikstofplafond 
Een ander bottleneck rondom de woningbouw is de ontbrekende infrastructuur die nodig is om buitenstedelijke nieuwe wijken te bouwen. Feit is dat de geldpot voor infrastructuur op dit moment helemaal leeg is. Alleen al het onderhoud van wat er nu ligt aan viaducten en wegen is op dit moment een groot probleem. Ook het stikstofplafond, waarover veel te doen is, houdt het bouwen tegen. Alleen al vanwege dit plafond gaat er in 2022 niet veel extra gebouwd worden, aldus Van Blijderveen.  De discussie in de zaal over barrières is levendig: participatie vanuit de gemeenschap bij woningbouwplannen, de gemeenteraad meekrijgen – het zijn zaken die allemaal veel tijd kosten, tijd die eigenlijk niet wordt meegerekend in huidige subsidieregelingen. 
Kijkend naar de torenhoge bouw-ambities en de subsidieregelingen die over de schutting worden gegooid vanuit het Rijk, lijkt het soms alsof men denkt dat alles op te lossen is met geld, terwijl de praktijk laat zien dat ruimtelijke ordening en bouwen met veel meer factoren te maken heeft dan alleen geld – iets dat Jeroen Dijsselbloem die eerder op de dag het Public Finance congres opende, ook al benoemde. 

Sectorale verkokering
Ook wordt ingebracht dat gemeenten steeds vaker te maken krijgen met vragen vanuit het bedrijfsleven of inwoners: waarom moeten we eigenlijk per se groeien? Waarom scoren woningbouwvoorstellen met daarin gemengde woon/werk wijken, zo slecht binnen de eisen van huidige subsidieregelingen? Worden de huidige subsidieregelingen toch niet te sectoraal verkokerd aangevlogen? Van Berkel beaamt dit vanuit zijn eigen ervaring binnen het Rijk. Infrastructuur en Waterstaat heeft toch vaak de regie in de ruimtelijke opgave om dat zij bepalen waar de wegen komen te liggen en dan mocht Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer daarna kijken hoe zij daar hun eigen plannen konden inpassen. 
Vanuit het besef van het Rijk dat het niet lukte om de ministeries meer met elkaar te laten integreren, zijn de Regiodeals eigenlijk in het leven geroepen om gemeenten meer te laten samenwerken. De uitdaging is hier om gemeenten te bewegen om niet alleen voor zichzelf te denken en te lobbyen voor de eigen projecten – maar echt samen op te trekken als regio om vraagstukken rondom infrastructuur en ruimtelijke ordening beter met elkaar te integreren. Volgens Van Blijderveen moet de mindset omvormen naar ‘hoe kunnen we elkaar helpen?’ en ‘welke gemeenschappelijke belangen en opgaven hebben we?’ en ‘Wat is daarvoor nodig?’. Alle betrokken gemeenteraden moeten daar dan ook weer bij worden betrokken, dus het is de uitdaging om iedereen aan te haken zonder dat het een nieuwe logge bestuurslaag wordt.

Systeemblik nodig
Ingewikkeld voor gemeenten is soms ook de schizofrenie vanuit het Rijk. Het ene ministerie roept: we moeten bouwen! Dan dien je een plan in maar een ander ministerie gaat er voor liggen omdat meer bouwen schadelijk is voor de uitbreiding van Schiphol, of niet mag vanwege het stikstofquotum. Of je uitgewerkte plan voor een nieuwe woonwijk zit in de wacht omdat er nog geen infrastructuur ligt, waarbij je dan weer moet aankloppen bij het ministerie van IenW. Naast het ontbreken van een overkoepelende systeemblik vanuit Den Haag voorziet Van Blijderveen ook nog een andere bottleneck: het tekort aan materialen en mensen die het moeten uitvoeren als alle seinen straks op groen staan. Ook de nieuwe Omgevingswet maakt het niet gemakkelijk voor gemeenten om projecten snel van de grond te krijgen. 
Een Minister van Wonen zou een oplossing kunnen zijn om de opgave aan te vliegen met meer systeemdenken. Van Berkel voorspelt ook dat we de komende jaren gaan zien dat het Rijk toch weer meer regie gaat nemen in het aanwijzen van plekken waar gebouwd moet gaan worden. De lokale en regionale vrijheid en vrijblijvendheid van de woondeals zal er dan wel een beetje vanaf gaan.
De grote vraag die leeft in de zaal, kijkend naar alle barrières is: gaan we het halen, die 900.000 woningen in 10 jaar? Volgens Van Blijderveen is het zaak om niet te vertragen en alle zeilen bij te zetten om de planning die er nu ligt gewoon te halen. Toch sluit hij af met een pleidooi voor de langetermijnvisie op wonen en met een aantal tips over hoe je als gemeente ook verder kunt kijken naar de financiering en effecten van je woonopgave, bijvoorbeeld door waar nog aanwezig jaarrekeningoverschotten en resultaten uit grondexploitaties te reserveren, door te kijken naar Europese subsidies, naar samenwerkingspartners die kunnen meefinancieren en lange termijn opbrengsten die het bouwen van woningen kan opleveren op de lange termijn (OZB, erfpacht, parkeergelden) die je zou kunnen meerekenen in je maatschappelijke kosten baten analyse.